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崗廈改造的相關新聞讓我們再次聚焦深圳城中村這一特殊事物。深圳城中村問題可謂盤根錯節(jié),如同一團亂麻。要廓清千萬不要擺出一副磨刀霍霍的樣子,首先要悉心研究它的緣起和演變過程,從而登堂入室以窺奧秘。截止到目前,深圳的城中村大致經(jīng)歷了胚胎漸成、迅猛成長、全面改造三個階段。
1980年代:村莊瘋長的年代
以1982年《深圳市經(jīng)濟特區(qū)農(nóng)村社員建設用地暫行規(guī)定》為據(jù),市政府宣布原村民的舊村住宅用地收歸國有。然而,由于當時政府囊中羞澀無力買單,只好規(guī)定對暫不征用的,暫不買單,原村民仍可使用,政府決定征地時,原村民再退出,實際上默認并催生了“城中村”新村和舊村并存的格局。
1984年以后,數(shù)十萬外來工追夢而來,廉租屋市場一派火爆情景,這極大地刺激了原村民大量搶占土地、興建私房的熱情。當然,這其中也泛著無奈———當原村民發(fā)現(xiàn)自己的農(nóng)地越來越多被征用時,出租房屋和集體物業(yè)是最后的選擇。
1986年,政府被迫再次出臺政策予以規(guī)范,并于當年年底逐一對特區(qū)內(nèi)村莊劃定新村范圍。至此,關內(nèi)城中村的用地規(guī)模及邊界大體明確,城中村的格局呼之欲出。然而這一看似嚴肅的政策并沒有形成有效約束。到1989年,隨著深圳發(fā)展成為人口逾百萬的特大城市,占盡地利的原村民開始參與并分享城市化,首選渠道就是出租房屋。對此,政府的反應是,或制止、或確權、或處分,但由于截止到1989年政府還是未對原村莊履行征地程序,因此這些缺乏法律依據(jù)的政策實際上并未奏效。當然,這其中還夾雜著區(qū)級政府為了發(fā)展經(jīng)濟的折中態(tài)度。
1988年,政府單方面宣布特區(qū)內(nèi)農(nóng)村規(guī)劃紅線內(nèi)私人宅基地屬于國有,分配給社員的宅基地,只有使用權。1989年,政府又頒布比1988年的語氣有些許緩和的新規(guī)定,即酌情給被征用土地的村莊,優(yōu)先免地價劃撥一塊土地,供原村民使用。
1990年代:搶建私房潮再次引爆
然而,這一工序并未成功,新一輪的搶建私房熱潮再一次被引爆。1992年,政府出臺文件,宣布特區(qū)內(nèi)全面實行農(nóng)村城市化,至此,關內(nèi)的城中村開始納入城市國有土地的管理軌道上來。
1992年以后,越“紅線”已經(jīng)不可能了,特區(qū)內(nèi)的城中村搖身而向長高、長密要效益,“握手樓”、“一線天”如雨后春筍破土而出。兩年后,規(guī)劃國土部門停止私房的報建審批。而隨著特區(qū)內(nèi)的常住人口突破200萬,原村民開始瘋狂搶建“親嘴樓”“握手樓”。
鑒于此,政府寄希望于確權來控制和約束村民的這種用地沖動。1993年,出臺了《關于處理深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)權遺留問題的若干決定》,將特區(qū)內(nèi)的城中村用地劃為四類,其中第二類為“越‘紅線’的工商用地,該類土地一般不予辦理產(chǎn)權登記,待后處理,但對不違反城市規(guī)劃且自用的土地,處以罰款后,可以辦理產(chǎn)權登記”。
這一“區(qū)分對待”反而使村民集體利用此次機會,對這一類用地補辦手續(xù),將部分越“紅線”的工商用地轉為合法用地。而對其余幾類聽之任之。無奈之下,政府則轉戰(zhàn)于房屋租賃市場,試圖通過對這一塊的管制,來間接遏制所謂“非法”出租房,聲言“未經(jīng)政府作出產(chǎn)權確認的房屋,不得出租”,可惜,這對于本來就存在“正規(guī)”和“非正規(guī)”的房屋租賃市場,是綿羊般的聲音。
1999年,市人大頒布了“口氣十分強硬”的《關于堅決查處違法建筑的決定》,這次決定給原村民一個心理預期,即政府可能要出臺具體政策對城中村進行嚴管。抱著“趕最后一班車”的心態(tài),眾村民以驚人的速度全面擴建、改建私房。兩年間,擴建后的私房普遍達8層以上,甚至12層。
本世紀初:高層私房超大面積涌現(xiàn)
2002年,市人大頒布了“兩個規(guī)定”,該規(guī)定對歷史遺留違法私房進行了界定———這是一次妥協(xié)———規(guī)定對總建筑面積超標只是進行了罰款:只要符合一戶一棟原則,都可以給予產(chǎn)權確認。
然而這一次伸出的“橄欖枝”,卻進一步加劇了原村民“欲望的滋長”,高層私房超大面積開始涌現(xiàn)。城中村問題開始成了政府難以言說的痛。
2003年,深圳市政府針對寶安、龍崗兩區(qū)的城中村現(xiàn)象,先后于2003、2004年頒布政策,意圖仿照關內(nèi)經(jīng)驗,通過城市化實現(xiàn)土地的國有化。這就形成了一個怪現(xiàn)象,深圳城中村的土地都是“大產(chǎn)權”,而其上建筑的房屋大都是“小產(chǎn)權”,因此城中村的房屋大都沒有經(jīng)過政府的產(chǎn)權登記。2005年5月,深圳市對于漁農(nóng)村的16棟高樓實施定向爆破,由此拉開了大規(guī)模改造城中村的序幕。
城中村是城市包容度的體現(xiàn)
城中村改造猶如一張拉滿的弓,更緊會斷裂,迅速收攏會落入“拉美陷阱”。在回答如何改造才能達到城市的和諧發(fā)展前,我們需要明白:深圳城中村在本質(zhì)上究竟是什么問題。
深圳的今天能如此光彩照人,其根本原因就在于深圳外民間(包括全國其他地區(qū))提供了巨大的人力資源支持,全國區(qū)域發(fā)展的不平衡也是造就深圳城中村的一個重要因素。
胡鞍鋼博士曾提出“一個中國四個世界”的觀點。他認為由于區(qū)域發(fā)展不平衡,實際上形成了四個世界。第一世界是北京、上海兩直轄市;第二世界是沿海發(fā)達地區(qū);第三世界是中部地區(qū);第四世界是中西部貧困地區(qū),人口6億,約占全國的50%。第三、四世界的人口加起來約占全國的76%。從某種意義上來講,深圳城中村問題的解決,并不僅僅倚仗于深圳自身,當人人家鄉(xiāng)好的時候,也許沒有人會選擇外出打工;當社會貧富二元結構縮小時,自然沒有人樂意去住城中村。
事實上,在深圳,城中村并不是一個社會的最底層空間。這些容積率極高的村,畢竟比工廠宿舍一個房間容納多人要好得多。當很多人脫離工廠宿舍時,他們才可以真正感受到城市的自由空氣,而不是被囚禁于某個工廠里的一隅。
城中村并不是深圳的恥辱。紐約、倫敦等全球最主要的國際化大都市,都存在相當規(guī)模的貧民區(qū),這種情況在新興的發(fā)展中國家則更甚。例如墨西哥城、河內(nèi)等。即使在一河之隔的香港,貧民窟仍然是一大“城市景觀”。
當普通民眾從政府那里得到的社會保障非常有限,當?shù)貐^(qū)間的發(fā)展不平衡加劇時,從貧困地區(qū)到發(fā)達地區(qū)的人口流動將不可避免,且是一個長期趨勢。作為先富起來的城市,深圳接納了大量的外地人口,滿足了自身的發(fā)展需求,同時產(chǎn)生了大量的城中村,這也是必然的問題,這不是恥辱。相反,是一個城市包容的體現(xiàn)。
城中村是城市理想的表現(xiàn)
身居城中村的人,是一個背負更多責任,當然也易于滿足的族群。否則,他們不會選擇流落異鄉(xiāng)。事實上,他們內(nèi)心里更渴盼的可能是安定的環(huán)境和社會秩序,因為,他們置身其中,且沒有什么本地保護,因此,這些人可能犯罪率很低。因此,那些沒有經(jīng)過調(diào)查就認為城中村是犯罪的溫床是沒有理論根據(jù)的。
深圳速度是與源源不斷的人力資本補充分不開的。電子加工廠每引進一億元的固定資產(chǎn)投資,相應地就需要上千名流水線上的工人。然而,這些人的收入水平卻相當有限,買不起房,也住不起小區(qū),只有蝸居在城中村里。然而,也正是這些人,托起了深圳這整座大廈的基底。深圳率先進入國際循環(huán),并從中獲得巨大利益,其主要優(yōu)勢就是低廉的勞動力成本和土地資源。
不僅僅要感謝這些人,還要感謝為這些人提供住房的城中村,深圳的出租屋和城中村令千萬從內(nèi)地來深圳的人士居者有其屋,安定了上千萬家庭和三四千萬人口的心,為構建和諧社會打下了最起碼的基礎。深圳在維持高房價的同時,持續(xù)地擁有低成本的優(yōu)勢,很大程度上是政府與原村民無意識地“合作”,建設大量城中村的結果。當然,這種“合作”并沒有一直延續(xù)下去。
由于特區(qū)內(nèi)的城中村都是原來的自然村落,在空間的分布上相當均衡。這種格局大大便利了深圳特區(qū)的各片區(qū),朝包括居住、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)服務等混合功能的有機組織發(fā)展,各片區(qū)構成了一個相對獨立的單元,減少了城市內(nèi)部的交通需求,對緩解特區(qū)的大城市病起到了重要作用。深圳城中村的這種均衡分布,還防止了因地理上的分層而帶來的階層分離。在市場機制的調(diào)解下,城市中心因地價高而成為富裕階層的居住區(qū),而中低收入者則被排擠到城市邊緣。這勢必會引起社會各階層內(nèi)心層面上的對抗,切斷或減少各階層之間的聯(lián)系和溝通,這對城市向和諧、人性化發(fā)展是極不健康的。
深圳城中村也是城市理想的一種表現(xiàn)。珠海與深圳互為參照,珠海的理想是建立一座歐洲小城,而深圳的理想則是求大、求快,建成“世界先鋒城市”和“與香港共同發(fā)展的國際性城市”。也因此,珠海的發(fā)展因悠閑而緩慢,由熱變冷逐漸邊緣化。然而深圳也為夸父追日付出了土地、人口、環(huán)境、資源四個“難以為繼”的代價,導致城中村問題在全國最為嚴重。
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